在全面深化改革的新时代背景下，如何系统建构应对“全面二孩”政策和社会发展的3岁以下儿童照顾政策？如何在儿童照顾政策体系中厘清家庭、市场和国家的责任？这些都是本文尝试回答的问题。

一、3岁以下儿童照顾政策构建的先决条件

儿童照顾政策是指“政府在儿童的照看和教育方面的举措”。从国际范围出发，政府在3岁以下儿童照顾上提供的举措并非单一维度，它是一个政策“集合”，主要涉及服务、时间和经济支持三个方面。服务政策是为了使父母尤其是母亲从儿童照顾中解放出来，由政府直接提供或资助公共的或个人的托育服务，包括机构托育和家庭托育等。时间政策是为了使父母有时间照顾孩子，政府为其提供带薪或不带薪的育婴假（如产假、照看婴幼儿的亲职假等）以及弹性的工作时间等。经济支持政策是政府通过直接的经济资助或间接的税收减免等来帮助父母分担儿童照顾的成本。不同的国家（地区）受多种因素影响，对这三种政策会有不同的偏好和组合，从而使其儿童照顾政策呈现出不同的倾向和特点。但无论是哪种倾向和特点，都必然强调儿童照顾权利的保障，都必须明确在儿童照顾中政府、家庭和市场各自承担的责任和义务，都必定梳理性别平等、社会投资及儿童权利等多元视角，这是系统构建国家3岁以下儿童照顾政策的先决条件。

（一）确立照顾权利是公民社会权利的重要组成部分

公民的社会权利源于英国社会学家托马斯·哈姆弗雷·马歇尔对公民身份中权利的划分，他认为权利有三个基本要素：公民权利、政治权利和社会权利。社会权利指从享有少量的经济福利和保障权利到充分享有社会财富，并根据当前的社会标准，过上一种文明生活的权利。但是最初马歇尔对社会权利的论述并未涉及公民照顾权利。随着社会的发展和照顾需求的增长，越来越多的社会学家认识到有偿工作和无偿家庭照顾，对公民身份的确认和和谐社会的发展具有重要的价值和意义。几乎每个公民在生命的某个时候都会成为照顾者，所有人在年幼时都依赖他人的照顾。应该承认不论是提供照顾还是接受照顾，都是人类的基本需要，照顾权利是公民社会权利的重要组成部分。

（二）明晰政府、市场和家庭等多元主体在3岁以下儿童照顾中的定位

20世纪70、80年代，国际社会对儿童照顾政策的关注多聚焦于如何扩大政府在这方面的公共责任上。90年代后，人们越来越认识到只有促进照顾服务提供者的多元化，才能更加灵活而迅速地回应不同主体在儿童照顾上的多样化需求。因此，如何根据社会的发展，明确不同时期政府、市场和家庭等多元行动主体的定位，是我国制定0～3岁儿童照顾政策时必须考虑的事项。

我们看到多数国家(地区)在促进公共托育服务发展的同时，仍然积极强调家庭照顾的重要性并给予政策上的支持。强调家庭责任并不是将政府应该承担的责任转嫁给家庭和市场，三者在3岁以下儿童照顾上的责任“不是此消彼长，而是寻求不同主体如何相互合作，以便更好地达到儿童照顾领域所包含的多重政策目标”。2015年习近平总书记在中共中央国务院春节团拜会上提出：“不论时代发生多大变化，不论生活格局发生多大变化，我们都要重视家庭建设，注重家庭、注重家教、注重家风。”家庭是基础性的社会组织，照顾功能是家庭的固有功能之一。“缺少家庭责任的社会政策是残缺的政策，既不能使人们获得完整的福利，还会造成社会的过重负担。”因此，积极支持并努力发挥家庭的照顾功能，与发展托育服务体系并不矛盾。

（三）深化性别平等、儿童权利和社会投资视角的综合考虑

3岁以下儿童照顾政策，从表面上看，是一项仅指向3岁以下儿童福利的单一政策。但从深刻的政策关联出发，它既是一项涉及性别平等与社会正义的议题，更是解决其他社会问题（如人口发展、反贫困、劳动力市场调整等）的重要政策工具。因此，在系统建构3岁以下儿童照顾政策时，因综合考虑性别平等、儿童权利和社会投资等多种因素和目标。2012年，在OECD发布的《强壮开端Ⅲ：儿童早期教育与保育质量工具箱》中，就曾明确指出：“‘公平手段’是大家引用最广泛的早期教育与保育政策目标，其次是‘公共责任与投资’。这显示出各国政府都将目标定在建立公平的、广覆盖的早期教育与保育体系，能为一切儿童服务，并且这些政府都将早期教育与保育定位成公共产品。早期教育与保育政策的设计不仅仅是作为教育和儿童保育政策的一部分，还是劳动力市场政策的一部分。事实上，‘协调工作-生活平衡’和‘增加母亲劳动力的参与’也是早期教育与保育的目标。”因此，我们只有从多重视角出发，才能看清3岁以下儿童照顾政策系统建构的重要意义，并在政策制定过程中思考不同政策的联动效应。

二、儿童照顾政策“去家庭化”与“再家庭化”的模式演变

如前所述，由于不同的国家（地区）对儿童照顾政策主要涉及的服务、时间和经济支持三个方面有不同的偏好和组合，使儿童照顾政策呈现出“去家庭化”和“再家庭化”两种倾向。戈斯塔·埃斯平-安德森认为儿童照顾政策中的“去家庭化”倾向，是指政府或市场承担部分家庭照顾责任，以减轻儿童照顾对亲属的依赖和女性的家庭责任。这也就是说，在儿童照顾中“去家庭化”程度越高，家庭需要负担的照顾责任就越小。埃斯平-安德森为了测量各国（地区）在照顾政策上的“去家庭化”程度，还进一步提出四个观测“去家庭化”程度的指标：一是家庭服务占GDP的比例；二是对育有儿童的家庭的补助（家庭津贴及减税总额）；三是公共儿童照顾服务的普及程度；四是对老人提供的照顾服务（居家服务的比例）。在他看来，照顾责任的“去家庭化”，有两种基本途径：公共服务和市场供给。阿勒格·莱纳则认为，儿童照顾政策不仅包含“去家庭化”的策略，某些政策还具有“再家庭化”的倾向，也就是强调和鼓励家庭照顾在儿童照顾中的不可或缺或亲属优先性。这类政策支持传统家庭价值，强调母职优先，主要通过照顾津贴的给付或提供育婴假等方式来实现。

（一）“去家庭化”和“再家庭化”的政策选择倾向

在以上学者研究的基础上，塞格德·莱特纳强调各个国家(地区)在儿童照顾上可以同时有“去家庭化”和“再家庭化”两种策略，其政策的强弱程度亦可能有所差别，因此提出四种家庭主义的模式及其制度特质（见表1）。

其中，隐含的家庭主义是指政府既不提供去家庭化的政策，也不积极强调家庭的照顾责任，因此公共托育服务的覆盖率很低，在家照顾子女的父母也没有得到政府相应的支持和帮助，家庭依然承担照顾儿童的主要责任。去家庭化的家庭主义指政府或市场为家庭提供充足的托育服务，帮助分担家庭的照顾责任，但在家照顾儿童的父母并没有得到政府适当的补贴。简言之，去家庭化的家庭主义解除了家长的照顾负担，但不重视家庭的照顾权利。选择性的家庭主义指政府既为家庭提供充足的托育服务，也为家庭照顾提供充足的时间和经济支持，家长可以在托育服务和自己照顾之间进行自由选择。明显的家庭主义指政府强化家庭的照顾功能并给予政策支持，其他替代家庭照顾的形式，无论是公共服务还是市场供给都相对缺乏。这种儿童照顾政策中“去家庭化”和“再家庭化”的路径差异，涉及政府对社会资源的配置偏好，究竟是赞成直接补助的供给取向，还是满足消费者权益的需求取向。这两种取向在大多数国家（地区）都同时存在，只是在不同的体制和社会发展阶段有不同的配置比例。

（二）“去家庭化”和“再家庭化”的台湾地区实践

对我国台湾地区的儿童照顾政策进行历时性分析，我们发现其0～2岁儿童照顾政策的发展历程可以划分为四个阶段，与莱特纳提出的四种家庭主义相吻合。一是2000年之前隐含的家庭主义模式。1945年至1970年台湾地区处于农业经济社会，女性的理性形象是“贤妻良母”，儿童照顾被认为是家庭和女性的责任。1970年之后台湾地区逐步进入工业经济时代，越来越多的女性进入劳动力市场，职业女性需要承担照顾者和工作者的双重角色。此时台湾地区行政当局仍将儿童照顾看作是一个私域性的问题，只针对贫困家庭和特殊需要家庭进行社会救助，缺乏对全体社会阶层的关怀，呈现出典型的“隐含的家庭主义”模式。在早期缺乏对儿童照顾的积极介入，其背后的意识形态与父权体制下的母职体制化思维、市场经济下行政当局的有限职权以及补缺型的福利观念有关。母职体制化思维使照顾成本得以隐性化，儿童的照顾者尤其是母亲的照顾劳动无偿化，行政当局忽视照顾者所承担的角色压力，“私化的家庭福利模式，说穿了就是社会成本的转嫁”，转嫁的对象往往是家庭中的弱势者女性。另外，在市场经济条件下，营利性的托育机构占据托育市场，行政当局以“自由放任”态度视之，缺乏相应的监管。二是2000年至2008年有限的去家庭化的家庭主义模式。2000年后，面对少子化和双薪家庭日益增多的压力，台湾地区行政当局逐渐承担起一部分儿童照顾的责任，于2000年和2002年先后出台了“社区保姆支持系统实施计划”与两性工作平等的相关规定。社区保姆支持系统包括为保姆提供定期的在职训练、安排专业人员定期对其进行家访、在系统内为保姆介绍有照顾需求的儿童等。两性工作平等的相关规定允许男性和女性雇员享受两年的育婴假。但此时的育婴假并没有津贴，即无薪育婴假。综上，从2000年到2008年，台湾地区行政当局开始发展社区保姆服务，进行“去家庭化”尝试，但是并没有给家长托育补贴，去家庭化程度不高。虽然有“再家庭化”的育婴假，但是该政策的出发点并不是鼓励父母自己照顾儿童，而是为了保证女性平等的就业机会，提升生育率。此阶段0～2岁儿童的照顾政策可看作是有限的去家庭化的家庭主义模式。三是2008年至2011年选择性的家庭主义模式。2008年3月台湾地区在人口政策文书中指出“健全家庭儿童照顾体系、提供育儿家庭之经济支持、营造友善家庭之职场环境、改善产假及育婴留职停薪措施”。为了落实以上解决方案，围绕0～2岁儿童照顾问题，其先后出台了“保姆托育管理与托育费用补助实施计划”“育婴留职津贴”“公私协力平价托婴中心补助计划”等政策。可见，从2008年开始，台湾地区积极发展公共托育服务，为家庭托育和机构托育提供补贴，是典型的“去家庭化”路径。与此同时，发放育婴留职津贴，为家庭照顾提供时间和经济支持，可以说是“再家庭化”路径的直接表现。这一阶段除了提供保姆托育补助、建立平价优质的托婴中心外，还为家长的育婴留职提供津贴补助，相对来说鼓励家长在劳动参与和家庭照顾之间进行较自由的选择，体现了“选择性的家庭主义”模式的特点。四是2012年后明显的家庭主义模式。2012年后，台湾地区0～2岁儿童照顾政策逐渐走向“再家庭化”路径。这主要表现在行政当局放宽保姆准入资格和提供父母未就业家庭育儿津贴上。2011年出台的保障儿童及少年福利权益的相关规定明确放宽保姆准入资格，除了领有证照者外，具有相关科系学历及受过126小时专业训练者，也可申请登记执业。2009年出台的“育婴留职津贴”的发放，有一个前提就是父母在申请育婴留职津贴前，需受雇于职场。但“儿童津贴系基于儿童权利的保障而来，不应和照顾者产生联系”，因此于2011年12月出台“父母未就业家庭育儿津贴实施计划”。截至2014年，该津贴成为其0～2岁儿童照顾政策中受益人数最多、支出最高的一项。

综上，我国台湾地区0～2岁儿童照顾政策的发展可以说是围绕“去家庭化”和“再家庭化”两条路径展开的。虽然台湾地区为分担儿童照顾责任作出了积极努力，但由于儒家文化对亲属血缘性的强调，使其在形成福利政策时缺少西方式的公民社会和权利地位概念，儿童照顾政策难以摆脱旧有的补缺型福利体制。

三、3岁以下儿童照顾政策构建的对策建议

我国2011年发布《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》，提出要建立和完善适度普惠型儿童福利体制 。这表明政府已经转变补缺型儿童福利观念，在未来儿童福利中将会扮演更加积极的角色。尤其是针对3岁以下儿童的照顾，政府更应从服务、时间和经济支持政策上统筹规划，梳理指导思想，探索切实可行的实践路径。

（一）明确3岁以下儿童照顾的政策制定及实施主体

我国台湾地区0～2岁儿童照顾政策的制定与颁布（如社区保姆支持系统实施计划、保姆托育管理与托育费用补助实施计划、公私协力平价托婴中心及托育资源中心补助计划等），主要由儿童福利主管部门负责，该部门的成立使处于社会福利领域边缘地位的儿童福利拥有更多的话语权。

我国大陆地区儿童福利工作往往由多个部门主管，“中国儿童福利行政管理体制的最大特征就是多元分散、部门分割和条块分割，政府儿童福利责任主体和行政管理主体不明，缺乏国家级、统一、权威和相对集中的儿童福利行政管理机构。”为了促进3岁以下儿童照顾事业健康、高效发展，我们应确立专门的政策制定主体及管理主体。鉴于我国目前儿童事务管理与人事职能的分工现状，可以把全国妇女联合会升级、独立、赋权成为主管全国妇女儿童事业的国务院组成部门（可以命名为妇女儿童部），下设儿童福利司，专门负责全国的儿童福利工作。在儿童福利司下设0～3岁儿童福利处，省市县的妇女联合会可以按照同样的方法进行升级、独立和赋权，专职负责管辖区域内的儿童福利事务，乡镇级别可以设立妇女儿童委员会专门管理监督各村级3岁以下儿童照顾政策的实施情况，形成从中央到地方完整的3岁以下儿童照顾体系。

（二）优化“再家庭化”和“去家庭化”的平衡发展思路

以服务、时间和经济支持所构成的制度，成了20世纪70年代以来世界各国儿童照顾政策的主要内容。无论是以育婴假、育儿津贴为主的“再家庭化”策略，还是以公共托育服务体系建构为代表的“去家庭化”策略，都在各国儿童照顾政策中有所体现，单一的策略模式已经不能涵盖所有面向。

应该说，3岁以下儿童的照顾政策，不仅体现着社会对儿童发展的关注，同时也塑造着性别角色的规范。联合国近几年大力提倡“性别主流化”，强调将性别观点带到公共领域中，使其成为各项公共事务从规划到执行过程中的思考焦点。我们在制定3岁以下儿童照顾政策时，也需要考虑不同的政策（如服务政策、时间政策、经济支持政策等）所可能产生的性别间和性别内的阶层化问题，包括婚育选择、家庭角色认同等。如“再家庭化”路径中的普及式育儿津贴发放，虽然能在一定程度上减轻家庭照顾的负担，但同时也在某种程度上重塑或再造着家庭制度下原有的性别分工，对社会“性别平等”的落实产生一定的消极影响。因此，我们在制定儿童照顾政策时，应该以“性别平等”为基本理念，支持有照顾劳动的成员特别是女性平衡工作与家庭的关系，同时逐步实施“友善女性”政策，认可女性的照顾劳动价值，落实女性弹性就业模式。

（四）建立供给侧结构性改革背景下平价优质的公共托育服务体系

在新的历史时期，教育系统如何应对整个社会的供给侧结构性改革，是我们面临的重大议题。而实际上，教育系统的供给侧结构性改革问题，主要表现为当前教育体系所提供的教育资源和服务与民众优质而多元化的教育需求之间的突出矛盾。

3岁以下儿童托育服务的提供主体涉及政府、社区、市场以及家庭等。我国目前0～3岁儿童的照顾责任主要由父母、父母的亲属、保姆以及市场化的早教机构承担。国家卫生计生委的调查数据显示，全国托育服务短缺非常严重，0～3岁婴幼儿在我国各类托幼机构的入托率仅为4%，远低于一些发达国家50%的比例。我们国家80%的婴幼儿都是由祖辈参与看护。为了构建应对供给侧结构性改革的平价优质的公共托育服务体系，政府应该发挥更大的作用。

政府可采用福利多元主义的理念，由政府、非营利组织及营利组织共同承担，积极发展家庭托育、社区托育，鼓励有条件的企事业单位为职工建立单位托育，同时对已有的市场化机构托育进行监管。政府将托育服务分散化和私有化有利于增加托育服务数量，但是“政府管制和经费角色不应该私有化”。政府应建立起对各种类型托育服务的监管机制，核定收费标准，逐步提高补助额度，真正建立起政府主导、社会参与、家长能够负担且高质量的托育服务体系。2018年4月上海市人民政府印发的《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》和上海市人民政府办公厅印发的《上海市3岁以下幼儿托育机构管理暂行办法》，可以说是政府建立平价优质的公共托育服务体系的积极、有益尝试。